قانون اساسی

نویسندگان مرتضی و مجتبی اشرافی

واژه­ ی بوروکراسی نخستین ­بار در قرن هیجدهم توسط اقتصادان فرانسوی به نام "وینست دوگوزنی" مطرح شد. اما در سال 1910م جامعه ­شناس آلمانی "ماکس ­وبر"، موضوع و بحث بوروکراسی را عنوان و تشریح کرد. بوروکراسی از دو کلمه ­ی "بورو" به معنی دفتر کارکنان سازمان ­های دولتی و نیز میز تحریر و "کراسی" که معنای یونانی دارد، به مفهوم حکومت و اداره ­­کردن است. بوروکراسی به‌ صورت یک نظام فوق ­العاده موفقیت ­آمیز، برای سازماندهی موسسات اداری و خدماتی ارائه شده است و وبر با توجه به شرایط اقتصادی - سیاسی و بی ­نظمی ­های اداری قرن بیستم و ظهور و شروع جنگ بین­الملل ­اول (1918- 1914) به مطالعه­ ی سازمان­ های دولتی در اروپا پرداخت­، و به معرفی چهارچوبی برای اداره­ی صحیح و اثربخش سازمان­ها اقدام نمود.[1]

برای بوروکراسی، تعاریف مختلف و گاهی متفاوتی از سوی اندیشمندان علوم مدیریتی و سیاسی ارائه شده است، در اینجا برخی از این تعاریف به اختصار ذکر می شود:

بوروکراسی گاهی به­ معنای تشریفات زائد به ­کار می­ رود یعنی کاغذ­بازی و مقررات اضافی، گاهی به‌معنای دستگاه اداری است، یعنی همه­ ی ابزار و امکانات دولت مرکزی و محلی و گاهی نوعی خاصی از شکل سازمانی که دارای ویژگی­ های مشخصی چون سلسه مراتب اختیار و نظام مقرارت است. بوروکراسی در معنای متفاوت دیگری نیز به ­کار  می ­رود از جمله: سازمان معقول، ادره­ ی عمومی، سازمان و جامعه ­ی نوین.[2]

ماکس ­وبر توضیح می­ دهد که سازمان ­های جدید بر اساس این مشخصات شش­ گانه، انجام وظیفه می­ کنند­:

الف. اصول ثابت و قلمرو قانونی که نظام بر­اساس آنها در چارچوب قوانین و مقرارت اداری شکل می­باید و می­توان آن­را در سه بخش ملاحظه کرد:

1. کارهای مشخصی که برای تحقق هدف­ های سازمان انجام می ­شود و به عنوان وظایف اداری و به شکل پایداری بین افراد تقسیم شده ­است­.

2. اعمال قدرت نیز تابع سلسله مراتب و قوانینی است که توسط افراد مسئول اجراء می­ شود.

3. متدهای لازم به کار گرفته می­شود تا برای اجرای مداوم و منظم فقط افرادی که دارای صلاحیت­های لازم هستند به کار گرفته شوند.

ب. اصول سلسله مراتب اداری و سطوح درجه ­بندی شده­ ی اعمال قدرت، به مفهوم یک سیستم منسجم فرماندهی است که در آن، سطوح پایین ادراه توسط سطوح بالا مطابق یک شکل منظم­، هدایت و رهبری می­شوند.

ج. مدیریت ادارات مدرن بر اساس مدارک نوشته­ شده­ ای قرار دارد که نسخه یا نمای اصلی آن نگهداری می­شود. ­

د. مدیران ادارات­، بخصوص مدیران تخصصی اداره ­ها­، در سازمان­های جدید به­ طور عمومی و خصوصی آموزش می­بینند­. این آموزش کارکنان­، در بخش ­های خصوصی نیز هم­چون بخش­های دولتی رو به افزایش است.

ث. هنگامی که اداره گسترش کامل پیدا می­ کند نیاز­های اداری، بدون توجه به محدودیت زمان، اجبار کار استفاده از تمام ظرفیت کاری اداره را طلب می­کند.[3]

ماکس وبر مهم­ترین عوامل رشد سازمان­های بوروکراتیک را در اندازه، پیچیدگی، قوانین و مقرارات دولت­ها می­داند:

1. ­اندازه­، زمانی که رشد سازمان آغاز می­شود تخصص ­ها افزایش می­ یابند و سطوح سازمانی نیز افزایش یافته و در نتیجه شغل­ های جدید ایجاد می­ شود و جذب نیرو از خارج از سازمان انجام می ­شود و به­ دنبال خود مهارت تازه و نگرش­ های جدیدی از خارج سازمان را در پی خواهد داشت.

2. ­پیچیدگی­، هر­چند که اندازه، پیچیدگی را به­دنبال خود دارد، عواملی چون تکنولوژی پیشرفته ی مدرن، ضرورت و نیاز به مهارت­­ها­ی تخصصی ­تر را می­ طلبد­. حیطه­ ی نظارت کوچک می­ شود و کنترل کیفیت جنبه­ ی حیاتی پیدا می­ کند و رقابت نیز به­ وجود می­ آید.

3. علاوه­ بر عوامل بالا، باید ­­قوانین و مقررات دولت­ها و جامعه­ ی بین ­المللی مانند بازار مشترک اروپا را نیز اضافه نمود.[4]

با توجه به این­که وبر به ساختار رسمی ساز­مان­ها کمک کرده است با این وجود ضعف­ های عمده­ ای را بر آن وارد کردند از جمله­ ی این ضعف­ ها می­توان به موارد زیر اشاره کرد:

الف. مقرراتی که عامل اصلی بالابردن کارآیی سازمان طراحی شده­اند آن­چنان اهمیت می­یابند که هدف و مقصود نهایی فراموش می­ شود؛

ب. روابط بسیار خشک و غیرشخصی و کلیشه ­ای می­شود؛

ج. تصمیم­­ گیری­ها به مطلق­ گرایی گرایش می­ یابند و انتخاب­ها از قبل پییش­ بینی شده و راه­ های دیگر ترغیب نمی ­شود.[5]

"آلوین گولدنر" جامعه­شناس آمریکایی تئوری وبر را تکمیل کرد. به نظر او احساسات و افکار نیز در موفقیت سازمان دخیل هستند و هم­چنین بر رفتار تکیه می­کرد، ولی ماکس وبر بر جنبه­ها­ی ساختاری سازمان و میزان عقلانی بودن آنها تاکید می­کرد. به نظر گولدنر مقررات در هر سازمانی پاسخ­های پیش­بینی­ شده و پیش­بینی­ نشده ایجاد می­کند. برای مثال یک شرکت کوچک تولید گچ برای افزایش کارایی­، اقدام به جایگزینی روش­های غیر رسمی بجای روش­های رسمی کار نمود که در نهایت راندمان کار کاهش یافت. با توجه به نظریات بالا می­توان الگوهای ارائه شده از طرف گولدنر را در 3 مورد خلاصه نمود:

1. بوروکراسی کاذب­، تحمیل مقررات از طرف مدیر صورت می ­گیرد، اما کارمندان در اجرای آن به شیوه­ای غیر از قانون عمل می­نمایند، به­عبارت دیگر، به ظاهر پایبند مقررات هستند­، ولی برخلاف مقررات تعیین­ شده عمل می­ کنند.

2. بوروکراسی انتخابی­­، عملا از مقررات پیروی می­شود­، زیرا مدیریت و کارکنان در­باره ­ی ارزش آنها توافق کرده بوند.

3. بوروکراسی متمرکز بر تنبیه­، تحمیل مقررات از طرف مدیر یا کارکنان صورت می ­گیرد.[6]

"آنتونی­رابینز" معتقد است که بوروکراسی چنانچه بر اساس سازمان منطقی ­­بر­پا شود، کار­آمد خواهد بود، به ­طوری­ که وجود پست­ه ای سازمانی به ­صورت سلسله­ مراتب­ با اهداف روشن­، ­موجب تسهیل در انجام امور سازمان می­گردد. هم­چنین وجود قدرت در پست سازمانی ­­بر مبنای روابط غیرشخصی، موجب ­حذف نفوذ اشخاص در واگذاری ­مشاغل می­شود. وی اضافه می ­کند­، در کشورهایی که نظام بوروکراسی در آنها مورد استفاده قرار گرفته، نشان می­دهد که روش بوروکراسی در رسیدن به اهداف سازمانی دارای توانایی بالائی است­. این توفیق بر پایه ­ی استاندارد ­­بودن امور­، اعمال کنترل روی کارکنان و رابطه­ ی مستقیم انجام وظایف با مسئولیت ­ها است­. جلوگیری از قدرت دل­خواه و خارج از ضوابط­، و ایحاد تغییر در مهارت­ های کارکنان از طریق آموزش­، تقسیم کار و تخصصی­ کردن آن­، برقراری سلسله مراتب اداری درست­، و اطمینان از وجود ارتباطات صحیح بین مقامات و کارکنان از ویژگی­ های مثبت بوروکراسی است.[7]

کارل مارکس­، ضمن بررسی بوروکراسی به همراه اظهار نظر و بررسی عقاید جورج­ هگل فیلسوف آلمانی، بیان می­کند که از نظر هگل، بوروکراسی ­­پلی است که بین دولت و جامعه واسطه می ­شود­. به ­نظر این دانشمند، جامعه متشکل از گروه­ هایی است با منافعی مختلف و دولت حافظ منافع مشترک عموم افراد جامعه است­. بوروکراسی وسیله ­ای است که توسط آن گروه­ ها منافعی مختلف تبدیل به منافع مشترک عمومی می­شود. مارکس با توجه به این­که اساس تجزیه و تحلیل هگل را از بوروکراسی قبول می­ کند، نظریه­ ی هگل را در این مورد که دولت نماینده­ ی منافع مشترک عموم است رد کرده و می­گ وید­­­: دولت حافظ منافع اختصاصی طبقه­ ی حاکمه است­، بوروکراسی به­خودی خود گروه خاصی تشکیل می­دهد­، البته نمی­توان آن­را به­عنوان طبقه­ای خاص از افراد جامعه محسوب داشت­، بلکه موجودیت بوروکراسی خود عاملی جهت اختلاف در طبقات جامعه می­شود. وظیفه­ ی بوروکراسی حفظ وضع موجود و امتیازات گروه خاص است­. بوروکراسی خود عاملی جهت آماده ­کردن مردم به ­حالت بی­گانگی و بی­تفاوتی در جامعه است، به­­ هر­ حال شاید از همین چند جمله تا حدودی به نظرات کارل­ مارکس بیانگذار مکتب سوسیالیزم، پی­برده باشیم، اما نباید از خاطر دور داشت که نظریات او را نمی­توان بدون توجه به کل عقایداش دریافت. از این لحاظ عقاید مارکس در بوروکراسی مشمول همان ایراداتی می­شود که به مجموع فلسفه­ ی اجتماعی او وارد است.[8]

­­

از دیدگاه بی­طرفانه نیز می­توان گفت که عقاید ماکس ­وبر در­باره­ ی بوروکراسی، ­­گویا­ترین نظریاتی است ­که پدیده­ ی بوروکراسی را با بی­طرفی توضیح داده است­. برای این­ که عقاید وبر را درباره ­ی بوروکراسی تا حدی عمیق تجزیه و تحلیل کنیم لازم است از نظریات اساسی او در­باره­ ی تسلط و اعمال قدرت آگاهی داشته باشیم­، زیرا بر مبنای نوع مشروع­ بودن اعمال قدرت، نوع بوروکراسی مشخص می ­شود­. منظور از مشروع­ بودن اعمال قدرت، این ­است که حاکم یا شخصی که نظریات خود را بر دیگران اعمال می­ کند معتقد باشد که حق این کار را دارد و پیروان او نیز اعتقاد داشته باشند که موظف به فرمان­برداری از وی هستند.[9]

ریچالد ال دفت می ­گوید که اگرچه امروزه استفاده از بوروکراسی و ویژگی­ های آن ­­در حد زیاد و به ­طور وسیع، مورد انتقاد واقع شده است­، اما وجود کنترل عقلائی در کارها، _ مطرح شده توسط وبر _ فکر قابل ملاحظه و یک شکل سازمانی جدید است­. بوروکراسی با خود مزایای بسیاری را به همراه آورده از قبیل جلوگیری از طرفداری از خویشاوندان­، آشنایان و نفوذ ارتباطات خانوادگی و... که ناعادلانه است.[10]

دفت شش ویژگی بوروکراسی را این­طور توصیف می­کند­: مقررات و رویه ­های استاندارد موجب می­ شوند تا فعالیت­ های سازمانی به روش ­­یک­نواخت و قابل پیش­ بینی انجام پذیرند، وظایف تخصصی باعث می­ گردند تا هر شاغل از مسئولیت و کارهای خود تصویر روشنی داشته باشد،­ داشتن شرایط لازم جهت استخدام موجب می ­شود تا از نقش و نفوذ دوستان­، وابستگی­ های فامیلی­، و طرفداری از خویشاوندان تا حدودی زیادی کاهش یابد و قدرت در پست­ های سازمانی قرار گیرد، تا در دست افرادی که آنها را احراز می­ کنند.[11]

با توجه به دیدگاه ­های ذکر شده می­توان گفت که جامعه متشکل از گروه­ هایی است با منافعی مختلف و سازماندهی شده در دسته­ ها و خط­ های فکری متنوع و دولت حافظ منافع مشترک عموم افراد جامعه است، حتی اگر از لحاظ سیاسی با گروهی از این افراد در تضاد باشد. اما در این بین بوروکراسی وسیله­ ای است که به ­وسیله آن منافع مختلف توسط عموم گروه ­ها در جامعه تبدیل به منافع مشترک می­ شود.

---